Is het subsidiëren van de "Vlaamse Film" een publiek goed?

Het Laatste Nieuws kopte recent "Ruim 31 miljoen euro subsidies voor 83 Vlaamse films, maar de filmzalen blijven vaak leeg." https://www.hln.be/binnenland/exclusief-31-miljoen-euro-subsidies-en-slechts-een-handvol-bioscoopbezoekers-hoe-een-selectief-clubje-regisseurs-zonder-succes-steeds-langs-de-kassa-passeert~a7131e17/?slug_rd=1

De krant stelt dat bet Vlaams Audiovisueel Fonds (VAF), dat de subsidies verdeelt, steevast de minst populaire films lijkt te steunen van een beperkt clubje filmmakers. Zo waren er recent een reeks releases die teleurstelden: het voor het prestigieuze Filmfestival van Berlijn geselecteerde 'Dust' haalde slechts 10.000 bezoekers. 'Zondag de Negenste' met Peter Van den Begin en Josse De Pauw trok maar 30.000 bezoekers. En 'Real Faces', de debuutfilm van Leni Huyghe, was goed voor een VAF-toelage van 250.000 euro en welgeteld 1.700 bezoekers. Voor hoeveel bezoekers kan eigenlijk zo'n miljoenenproject gesubsidieerd worden?

Legitimatie

Subsidies kan je legitimeren door te argumenteren dat "Vlaamse Films" eigenschappen hebben van wat technisch publieke goederen heet. Politieke retoriek ("publiek belang!") hanteert vaak te luie criteria. Subsidies voor films waar geen grote vraag naar is, zijn merit goods, geen publieke goederen. Ze zijn een politieke voorkeur, betaald met dwang (belastingen), niet vanzelfsprekend "cultuurbeleid": "De markt faalt omdat mensen niet genoeg waarderen wat wij (politici, "experten") belangrijk vinden."

Dat is een waardeoordeel, geen technisch marktfalen. Ik bespreek dit in mijn boek Overheid+Markt. Wat de Vlaamse overheid doet met VAF (het subsidiëren van films) is echter iets anders. Films die nauwelijks 10.000 mensen aantrekken zijn geen publieke goederen maar "merit goods". Dat klinkt misschien nobel maar het betekent dat het gaat om zaken waar geen grote interesse voor is. Maar ze slagen erin door politieke invloed en lobbying toch hun productie te realiseren door belastingsgeld. Merit goods (Musgrave, 1959) zijn dus goederen waarvan de overheid vindt dat mensen er te weinig van consumeren volgens hun eigen preferenties (of die van toekomstige generaties). Redenen kunnen paternalistisch zijn (mensen onderschatten de waarde), externaliteiten, of meritocratische oordelen ("dit verheft de cultuur"). Subsidies voor kunst, onderwijs, vaccinaties of klassieke muziek vallen hier vaak onder.

Zoals HLN opmerkt: "Soms worden zelfs de bioscoopbezoekers zelf gesubsidieerd, via acties waarbij een tweede ticket gratis is." "De vraag of al dat Vlaams geld wel goed besteed wordt, klinkt steeds luider. Zeker omdat heel wat Vlaamse producenten hoe langer hoe meer voor internationale co-producties gaan. In sommige gevallen wordt er in die Vlaamse films amper of geen Nederlands gesproken, maar worden ze wel bekostigd met Vlaams overheidsgeld. Drie films springen hier meteen in het oog: 'Julian' van Cato Kusters, waarin voornamelijk Frans wordt gesproken, 'Coward' van Lukas Dhont — ook al met veel Franstalige acteurs".

De meeste VAF-gesubsidieerde fictiefilms en documentaires halen inderdaad vaak minder dan 10.000-20.000 bioscoopbezoekers in Vlaanderen (soms zelfs onder de 5.000). Dat is geen "publiek goed" in de strikte zin:

• Filmzalen kennen schaarste (rivaliteit):  één stoel = één kijker minder. Bij echte publieke goederen is het feit dat iemand anders er al gebruik van maakt, niet een beperking van het aanbod voor anderen.

• Uitsluiting is triviaal (bioscoop, streaming met DRM, pay-per-view). Het is niet zoals landsverdediging waarbij het onmogelijk is "niet-betalers" uit te sluiten van het genieten van de baat.

• Er is dus geen fundamenteel free-riderprobleem bij productie. Je kan dus in principe de markt laten spelen.

Zelfs wanneer er een echte technologische externaliteit is, is het bijna onmogelijk om precies te meten hoeveel subsidie nodig is:

• Hoe groot is de externe baat van een specifieke Vlaamse film?

• Hoeveel "culturele identiteit" creëert hij echt bij niet-kijkers?

• Hoeveel daarvan zou sowieso ontstaan zonder subsidie?

De meetfouten zijn meestal groter dan de gecorrigeerde externaliteit. Subsidies worden vaak eerder bepaald door politieke zichtbaarheid, lobbykracht en budgettaire inertie dan door serieuze kosten-batenanalyses.

Administratieve en politieke kosten

Subsidies hebben altijd:

• Deadweight loss van belastingen (vervorming van arbeid, investeringen, consumptie).

• Hoge administratieve kosten (aanvraag, beoordeling, controle, rapportering).

• Rent-seeking: producenten en sectororganisaties investeren tijd en geld om subsidies binnen te halen in plaats van waarde te creëren voor consumenten.

• Moral hazard en adverse selection: de projecten die het best in subsidies zijn, zijn vaak niet de projecten met de hoogste echte externe baten.

  
  

Dit alles betekent dat de drempel voor subsidiëring hoog moet liggen. Een loutere positieve externaliteit volstaat zelden. Je hebt bij voorkeur een combinatie van:

• Significante non-pecuniaire externaliteit,

• Groot free-riderprobleem (echt publiek goed),

• Weinig alternatieve correctiemechanismen (bijv. private sponsoring, crowdfunding, vouchers).

Bij de meeste gesubsidieerde films zie je vooral:

• Lage betalende vraag (dus geen groot publiek goed),

• Voordelen voor een kleine, goed georganiseerde groep (producenten, acteurs, festivals),

• Pecuniaire effecten voor horeca rond de première,

• Zeer diffuse en moeilijk meetbare "culturele" baten voor de rest van de bevolking.

  
  

Dat rechtvaardigt op zijn best een bescheiden, tijdelijke steun via tax credits of vouchers voor consumenten (laat het publiek mee kiezen), maar geen structureel en ruim subsidiefonds dat decennialang doorloopt.

Externaliteiten zijn overal. Ze zijn geen licentie voor willekeurige overheidsuitgaven. De correcte vraag is altijd: lost de overheid het falen beter op dan ze nieuwe falen creëert (government failure)? Dit soort precisie ontbreekt in veel beleidsdebatten.

Politieke economie

Er zijn ook verklaringen waarom dergelijke zaken gesubsidieerd worden die eerder uit de politieke economie thuishoren. Filmmakers, producenten en culturele lobby's zijn goed georganiseerd en deze belangengroepen hebben veel connecties hebben en kunnen vooral goed politici mobiliseren. Belastingbetalers zijn veel bredere, diffusere groepen.

De literatuur wijst ook op criteria van prestige. Een regering vindt het feit dat er af en toe een Vlaamse film geselecteerd wordt voor een vertoning op een buitenlands filmfestival al voldoende. In aanwezigheid van de regisseur die daarvoor ook zijn vliegtuigticket door het VAF heeft laten betalen. En daar blijft het dan bij.

Empirisch is het bewijs voor de legitimatie van brede merit-good-subsidies vaak zwak. Studies (o.a. uit Canada, Frankrijk, VK) tonen dat: de multiplicator-effecten (banen, toerisme) worden vaak overschat.

Echte publieke-goed-elementen in cultuur zitten meer bij:

1. Basis filmarchivering en restauratie.

2. Film-onderwijs en -opleiding (positieve externaliteiten).